国家改革试验区启航上海直接对中央负责

2019-10-13 05:15:36 来源: 莆田信息港

  国家改革试验区启航:上海直接对中央负责

  《财经国家周刊》2013年第18期封面。

  上海自贸试验区肩负国内国际两大使命:一是以投资管理体制改革为突破,提振企业和市场的效率;二是服务于中国下一步的全球化战略,参与全球价值链和投资规则的重构。

  文/《财经国家周刊》史晨 张翔 翁海华

  根据《财经国家周刊》获得的信息,中国(上海)自由贸易试验区可能会在9月底挂牌,也就是说,会在令人瞩目的十八届三中全会之前挂牌。

  整个8月,媒体都希望获得这一方案的具体细节。绘声绘色的传闻,业界分析师的爆料,大都透出对一场特殊优惠政策盛宴的期待。

  《财经国家周刊》与瞭望智库的联合调研小组获悉,上海自贸试验区远非再建一个自贸园区那样简单,也绝不会是一场优惠政策盛宴,而是新一轮系统性、深层次改革的开启点。其意义之深远,不亚于当年的深圳特区设立与浦东新区的开发开放。

  8月27日,中共中央政治局召开会议,决定今年11月召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议,随后一项议程,就是听取上海自贸区筹备工作汇报。

  至此,上海自贸区已呼之欲出。

  从8月初开始,《财经国家周刊》和瞭望智库的联合调研小组在北京、上海、广东等地对上海自贸区进行调研,8月24日,瞭望智库又联合新华社相关单位、上海WTO事务咨询中心在上海召开专家、企业家内部座谈会,听取各方看法,还原决策逻辑。

  让调研小组感受深刻的是,上海自贸区的诞生过程,是中央与地方在改革上的一次成功呼应;而其所要应对的问题,则是探索中国下一个十年乃至更长时间内,建设成熟市场经济的基础,以及与新一轮全球化互动的规则。

  总书记调研深化改革

  上海自贸区出台的大背景,离不开决策层频繁使用的深化改革这一关键词。

  7月23日,习近平总书记在武汉市主持召开部分省市负责人座谈会,征求对全面深化改革的意见和建议。他强调,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱,进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力。

  人们注意到,上海市市长杨雄出现在发言者的名单中。此前,上海自贸区的概念已公开提出,大框架在酝酿之中。

  在听取了大家发言后,习近平指出,实现全面建成小康社会的奋斗目标,对全面深化改革提出了更加迫切的要求。我国改革已进入攻坚期和深水区,需要解决的问题十分繁重。

  习近平从6个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。这6个方面,被舆论解读为下一步全面深化改革的一次定调。

  8月27日,中共中央政治局会议再次强调,全面深化改革关系党和国家工作全局。必须坚定深化改革的信心、坚持深化改革的正确方向、凝聚深化改革的共识、注重深化改革的统筹谋划、协同推进各项改革。必须充分认识改革面临的矛盾和困难,增强与时俱进、攻坚克难的勇气,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱。

  新华社就这次会议所发的通稿里,有一整段留给了上海自贸区:建立中国(上海)自由贸易试验区,是党中央从国内外发展大势出发,统筹国内国际两个大局,在新形势下推进改革开放的重大举措,对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化,为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验,具有重要意义。国务院要加强领导,上海市要精心组织实施,有关部门要大力支持,努力把试验区建设好、管理好,发挥示范带动、服务全国的积极作用。

  将上海自贸区定调为新形势下推进改革开放的重大举措,其重要意义,不言自明。可以认为上海自贸区,已成深化改革的一个重要落脚点、先手棋。

  总理履新站

  上海自贸区是否会影响到香港地位?能否和前海做一个比较?这一个月来,王新奎需要反复对媒体解释,这些问题均是没有理解上海自贸区本质的反映。

  王新奎现任上海市政府参事室主任、上海WTO事务咨询中心理事长,他全程参与了上海自贸区方案设计的前前后后。

  我总是不厌其烦地向媒体解释,自贸区是国家的战略,不是索取特殊政策优惠,而是为改革开放的先行先试;不仅仅是开放,更重要的是以开放促进改革。王新奎说。

  今年年初,方案的名称还叫《上海自由贸易园区建设总体方案》,而国务院原则通过的草案,则改为《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。其间的几轮互动,折射出地方的创新愿景与中央改革整体设计的接力。

  今年3月28日,李克强在全国两会之后,将覆新后的站调研放在了上海。李克强总理说:中国走到了这一步,就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础实验这件事,要用开放促进改革。

  李克强指出:30年前,波澜壮阔的改革首先是从沿海开放的经济特区带动的。今天看来,用开放促进新一轮改革,依然有很大的空间和动力。而在这种开放的过程中,改革将释放巨大的制度红利。

  此前自由贸易园区的设想已酝酿多年,上海市适时向李克强进行了汇报。而试验区的提法,就是李克强加上的。

  试验区,试什么?一些企业期待有更多的优惠政策出台。上海市市长杨雄直接了当地说过:上海不是要政策,而是要改革。也就是,上海自贸区的实质与深意,是改革二字。

  国际上,奥巴马政府跨太平洋和大西洋(6.82,0.20,3.02%),推出了东西两个自由贸易协定。王新奎等学者对此判断,是全球投资规则框架正在加速形成,向着构建全球经济宪法层次发展。作为全球第二大经济体,中国应该积极对接全球化的新趋势与新规则,培育全球竞争的新优势,构建国际合作的新平台,拓展长期增长的新空间。

  新的格局之下,国际战略和国内改革的衔接需要一个先行先试,特别是在投资体制和审批制度层面,需要进行大力度的改革。从6月份开始,决策层的考虑日渐清晰。7月3日国务院召开常务会议。会议原则通过的方案名称中,上海变成了中国(上海),即中国(上海)自由贸易试验区。

  一周之后,汪洋副总理出席第五轮中美战略与经济对话,以上海自贸区的设计为支持,在实质性启动中美双边投资协定(BIT)谈判上取得重大突破。联合成果说明承诺:在试验区试行新的外资管理模式,营造各类国内外企业平等准入的市场环境,并在投资准入的各个阶段,采用公平待遇加上负面清单的管理模式。

  此前社会议论的热点之一是范围,是28平方公里还是浦东抑或更大。按复旦大学经济学院院长袁志刚的看法,这还是没有从此前要政策、建设发展极的思路中转变过来,上海自贸区不应是实体范畴的概念,是一个规则的概念。袁志刚认为,未来上海所要承载的世界第二大经济体的期待,不是自己的贸易吞吐或GDP有多少,而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹,愿意选择按上海自贸区版本的规则营商。

  国务院在8月22日正式批准设立上海试验区后,紧锣密鼓推进的就是法律授权程序,向全国人大常委会提请授权,在上海的试验区域内,暂停实施外资三法,交由地方先行探索拟定。一言以蔽之,上海要建的不是抢别人贸易便宜的小灶,而是为国内提供法律、规则等公共品改革实验室。

  至此,上海试验区的两大使命已经显现:一是以投资管理体制改革为突破,修复企业和市场的效率基础,完成向成熟市场经济的转型;二是服务于中国下一步的全球化战略,参与全球价值链和投资规则的重构,促进从传统经济到新经济升级。

  有限政府的试验田

  《财经国家周刊》和瞭望智库在调研中感觉到,深化改革已成上下共识,但改什么?如何改?在当前背景下,转变政府职能,深化行政审批制度改革,打造有限政府,已成上下共识中的一个重要交集。

  我们曾多次找当时的国家发改委副主任刘铁男审批一个项目,刘当面都表示很关心,但事后才知道,刘专门指示手下拖一拖。

  一位企业家向《财经国家周刊》反映了这么一个情况,现在看来刘铁男的意图非常明显,就是想要钱,这是典型的审批寻租。

  这不是单纯反腐的问题,在舆论对刘铁男25颗罕见钻石、9公斤黄金这类传闻的关注之外,必须剖析结构性扭曲。一些专家提醒,政府和企业的关系,在行政审批无处不在的情况下发生了异变,出现了审批权力和企业勾结越来越深的趋势。

  出路在那里?就在于公开透明规则和开放竞争的市场环境。暂停实施一些法律,就是为了给这方面的改革创新留出空间。王新奎认为。

  据《财经国家周刊》了解,上海自贸区方案将包括6大类23个改革领域,而方案的部分,就是关于投资管理体制改革。

  目前中国的投资管理体制实行的是项目审批制,此前的改革中,下放审批权、改审批为备案,掌握审批权力的政府部门形成了一套习惯的话语体系,但现实中并没有真正突破,并没有实现真正的割肉。

  王新奎认为,下放审批权本质还是审批,改审批为备案,后者反而不用受《行政许可法》来约束完成时间,实际效果可能更糟,必须另有清新之风。

  到底怎么改?王新奎说,深化改革,需要学习国际通行做法,引入许可准入制加负面清单管理的方式,从流程上彻底扭转。

  其中负面清单是一种釜底抽薪的制度转变,除了有限清单上列明的不能做的事情,其他事情依法准入不再需要跑政府。也就是从管企业转变成管政府,前者法无明文禁止即可为,后者法无明文规定不可为。而这不只针对外资,也同样适用于民资,从行政审批走向依法许可。王新奎指出,政府的工作重点乃至话语体系,都要进行一轮更新。

  上海自贸区会不会立即实施负面清单?在8月24日《财经国家周刊》承办的研讨会上,学者们的共识是,这当然需要一个过程,可以先从正面清单入手,逐步过渡到负面清单管理。

  人们期待,上海自贸区能够推进政府行政管理体制的改革,给打造有限政府提供一个更为透明化、法制化与决策民主的一个样本。当然,亦有人对此表示担心。原上海市一名领导同志提醒,原来浦东新区刚刚设立时,只有一个管委会,后来变成了上海市的一个区,什么垂直机构都逐步设立起来了,到政府办事客观上变复杂了。

  所以一线放开二线管住,我看重的不是管住里面的政策不出来,而是要管住外面的干预不进去。

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